Перспективы послевоенной Сирии: конституция и государственно-политическое устройство

Семилетняя гражданская война, чем и когда бы она ни закончилась, уже стала своего рода рубежом, разделившим «старую» Сирию от Сирии новой послевоенной формации. Сирийский кризис уже давно стал общей болью всего международного сообщества. Нынешний опасный тупик стал практически непреодолимым без задействования в полной мере многосторонних механизмов, пользующихся поддержкой России, ведущих западных и региональных держав.

Институциональные реформы обычно начинаются после завершения военной фазы конфликта. Сирия — уникальный случай. В международной практике не было прецедентов, когда договорённости о будущем государственном строительстве предшествовали прекращению военных действий.

В центре заочно проходящих дискуссий между правительством и оппозицией находятся такие судьбоносные для Сирии вопросы, как её будущие форма правления, государственное устройство, политический режим. Решение этих вопросов по принципу «победитель получает всё» представляется нереальным, чреватым в будущем взрывами новых конфликтов со стороны потерпевшего поражение суннитского большинства.

Что касается формы правления, то здесь возможны компромиссные решения, которые будут заключаться в обобщении всего опыта конституционного развития Сирии, в том числе и опыта парламентаризма с его позитивными и негативными сторонами. Государства на Ближнем Востоке, как бы они ни отличались по формам правления, характеризуются сильной верховной властью. И эти традиции не были сломаны чередой революций периода «арабской весны». После семилетней гражданской войны трудно ожидать, что жесткая, а тем более персонифицированная централизация власти в Сирии будет позитивно воспринята обществом.

Возврат к статус-кво, действовавшему до 2011 г. не представляется реальным сценарием на будущее. Равно как и «победоносные расчёты» сторонников жёсткой линии в Дамаске ограничиться поверхностными реформами с сохранением прежней политической системы по типу Национального фронта, который служил прикрытием привилегированного положения партии БААС во властной структуре. Оппозиция, со своей стороны, должна считаться с тем, что сирийский режим с помощью своих союзников, в первую очередь России, выстоял в жестокой гражданской войне и в борьбе с таким феноменом международного терроризма, как ИГ. Выдвижение сирийскими сторонами максималистских требований ведет лишь к продолжению конфликта, не имеющего военного решения.

По мере того как сирийская армия выдавливает ИГ и группировки вооружённой оппозиции из захваченных ими ранее обширных территорий (под контролем Дамаска находится более 70% территории страны с самыми крупными городскими центрами), фокус международного внимания всё чаще перемещается на послевоенное устройство Сирии. Обсуждение на официальном международном уровне и в формате «второго трека» сущности государственно-политических реформ, экономической реконструкции и обеспечения безопасности призвано оказать содействие самим сирийцам в прекращении насилия и продвижении по пути национального примирения. Семилетняя гражданская война (2011–2018 гг.), чем и когда бы она ни закончилась, уже стала своего рода рубежом, разделившим «старую» Сирию от Сирии новой послевоенной формации.

Особенность нынешнего момента сирийского кризиса состоит в том, что сложившиеся в реальности обстоятельства создают благоприятные предпосылки для активизации усилий на политическом треке, давая возможность конфликтующим сторонам умерить свои максималистские амбиции. Солидная международно-правовая база в виде резолюции 2254 (2015) Совета Безопасности ООН содержит своего рода «дорожную карту», принятую за основу влиятельными внешними и региональными акторами и дающую общие ориентиры сирийско-сирийскому переговорному процессу. На практике, однако, несмотря на попытки международного посредника С. де Мистуры вывести стороны на прямые переговоры, дело так и не доходило до обсуждения важных положений резолюции правительством Сирии и оппозицией.

Тимур Махмутов, Руслан Мамедов:
Предложения к формированию системы региональной безопасности в Западной Азии и Северной Африке

В качестве одного из центральных положений резолюции 2254 Совета Безопасности ООН выступает разработка проекта новой конституции в соответствии со специально установленными графиком и процедурой. Принятие нового основного закона является частью перехода к «инклюзивному правлению на внеконфессиональной основе». При всех разночтениях, касающихся последовательности шагов в переходный период, постепенно вырисовывается более или менее общее понимание — отправным пунктом должно быть начало конституционного процесса. Россия, со своей стороны, внесла на рассмотрение сирийцев свой проект новой конституции, исходя из того, что сдвинуть переговорный процесс с мёртвой точки не представляется возможным без наличия у конфликтующих сторон какого-то стартового документа, содержащего основу для компромисса.

Главная трудность в том, что Сирия представляет собой в этом смысле уникальный случай. Институциональные реформы обычно начинаются после завершения военной фазы конфликта. В международной практике не было прецедентов, когда договорённости о будущем государственном строительстве предшествовали прекращению военных действий. Сирийский кризис, в который вовлечено множество влиятельных игроков, отличается именно тем, что попытки достижения таких договорённостей предпринимаются уже в ходе продолжающегося военного конфликта. И результат многосторонних переговоров является по существу условием его завершения.

Три подхода к принятию нового основного закона

Государственное устройство послевоенной Сирии и его конституционная легитимация — один из ключевых вопросов, вокруг которого концентрируется весь клубок интересов внешних сил и межсирийских разногласий. Подходы самих сирийцев существенно разнятся. К настоящему времени среди сирийских юристов и политологов обозначились три основных течения.

Первое, состоящее в основном из представителей официального Дамаска, подвергает сомнению саму необходимость принятия новой конституции, полагая, что возможно ограничиться внесением косметических поправок в действующую Конституцию 2012 г., которая, по их мнению, уже содержит достаточные уступки.

Второе, как бы центристское течение, ссылаясь на успешный опыт политической трансформации в ряде других стран, переживших с 1990 г. гражданские конфликты, выступает за принятие вначале временной конституции или конституционной декларации, в которой были бы чётко обозначены сроки и порядок принятия постоянного документа. Целесообразность такого подхода аргументируется тем, что многолетний конфликт порождает глубокое разделение и ожесточение общества. Чем дольше длится конфликт, тем сильнее поляризация и тем длительней должен быть переходный период, необходимый для восстановления доверия и достижения национального консенсуса по проекту постоянной конституции. Изучение такого опыта в 22 странах показывает, что сроки принятия постоянных конституций разнятся: от одного года в Того (1992 г.) до пяти лет в Эритрее (1997 г.). Во временную конституцию сторонники такого подхода предлагают включить вопросы, порождённые конфликтом, но имеющие временное действие и теоретически не подлежащие регулированию постоянными конституциями. В сирийском случае это такие вопросы, как права беженцев и перемещенных лиц, проблемы гражданства и документов, удостоверяющих личность, роспуск милиций и их реинтеграция в общество и государственные военные структуры, урегулирование возникших в ходе конфликта имущественных споров, меры доверия и пр. Кроме того, переходный период перед принятием новой конституции позволит создать благоприятную обстановку для последующего проведения парламентских выборов с участием сформировавшихся политических партий и организаций гражданского общества.

Представители третьего течения, в основном из числа сирийской оппозиции (от либералов до умеренных исламистов), настаивают на разработке проекта новой конституции. В то же время они выражают согласие взять за основу Конституцию 2012 г. при условии внесения в неё существенных поправок. Их смысл, по существу, означает переход от жёстко президентской к президентско-парламентской форме правления и децентрализацию государственного устройства, но в рамках сохранения его унитарного характера.

Все эти, казалось бы, правовые разногласия проистекают не только из политической составляющей сирийского конфликта, но и из специфических особенностей образования Сирии как единого национального государства.

Из истории конституционного развития Сирии

В своём конституционном развитии Сирия прошла несколько этапов. Наибольшее воздействие здесь оказали шариатские традиции, заложенные в эпоху арабских халифатов и Османской империи (661–1918 гг.), французская правовая культура, получившая своё распространение со времени французского мандата Лиги Наций (1920–1946 гг.) и панарабизм с социалистическим уклоном в постколониальный период. Всё это предопределило смешанность правовых систем в государственном управлении и личном статусе граждан. Такой исторический опыт имел разноплановое влияние на правовую систему страны, став причиной юридических коллизий и столкновения многих направлений политической мысли.

Виталий Наумкин:
Что ждет Сирию?

После окончания Первой мировой войны Сирия оказалась в гуще зарождавшегося арабского национального движения с требованиями создания независимой государственности, обещанной шерифу Мекки Хусейну англичанами в 1915 г. в обмен на активную поддержку арабскими племенами военных действий против Турции [1]. Созванный в марте 1919 г. Всеобщий сирийский конгресс провозгласил эмира Фейсала, сына шерифа Мекки, королём арабского государства с центром в Дамаске. Конгресс принял решение о том, что арабское государство должно быть парламентской монархией, основанной на «демократических принципах в соответствии с децентрализованной системой правления, гарантирующей права меньшинств». На эти два пункта — децентрализацию и права меньшинств — сирийские правоведы обращают особое внимание в контексте выработки новой конституции.

Проекту основного закона 1919 г. равно, как и образованию независимого арабского государства, не суждено было воплотиться в жизнь. По известному соглашению Сайкса-Пико в Дамаск вступили французские войска, что положило начало французскому протекторату (1920-1942 гг.). Развитие правовой системы Сирии в период мандата Франции было беспорядочным в силу французских экспериментов с перекройкой подмандатной территории по конфессиональному признаку, но всё же способствовало зарождению начал западного парламентаризма.

В таком ключе и проходила разработка выборным Учредительным собранием проекта конституции единой и независимой сирийской республики, который был отклонён французскими властями. В мае 1930 г. Верховный комиссар в одностороннем порядке ввёл в действие французский вариант конституции. Вместо независимого государства Сирия была признана «независимым политическим образованием» (ст. 2), но по-прежнему находящимся в подчинении французских властей (ст. 116) [2].

Конституция 1930 г. была построена на общих принципах республик парламентского типа, заимствованных из Конституции Франции 1875 г. Президент избирался однопалатным парламентом. В его компетенцию входило назначение главы правительства и, по представлению последнего, министров. Сирия провозглашалась единым политическим образованием, нация — источником власти.

В последующем Франция перешла от частичных политических уступок к прямому силовому давлению, взяв курс на установление в стране военной диктатуры в расчёте использовать Сирию как военный плацдарм накануне приближавшейся мировой войны. В сентябре 1939 г. президент Сирии подал в отставку, парламент был распущен, а действие конституции 1930 г. приостановлено.

В первый постколониальный период Сирия вступила в долгую полосу военных переворотов (в 1949–1963 гг. власть менялась девять раз в результате вмешательства военных, из них четыре раза только с 1949 по 1951 г.). Даже в это время она с небольшими перерывами оставалась по форме правления республикой парламентского типа, хотя на деле политическую жизнь контролировали армия и силы безопасности. На принципах парламентаризма были основаны и проект Конституции 1949 г., разработанный после прихода к власти Хосни Заима, и Конституция 1950 г., введённая в действие после очередного военного переворота под руководством полковника А. Шишакли. Как говорилось в пояснительной записке к проекту Конституции 1949 г., «парламентская система лучше всего подходит для сирийской республики, поскольку даёт возможность нации осуществлять надзор за исполнительной властью и соответствует настроениям народа» [3].

Сторонники ограничения полномочий президентской власти придают особо важное значение Конституции 1950 г., т. к. она была принята демократическим путем через Учредительную ассамблею, созванную на выборной основе. В отличие от других «недолговечных» конституционных актов в период «чехарды» во власти эта конституция по сирийским меркам того времени действовала с некоторыми изменениями достаточно долго, вплоть до 1958 г. Единственным исключением был трёхлетний период с 1951 по 1954 гг., когда А. Шишакли, остававшийся с 1949 г. начальником Генерального Штаба, совершил новый военный переворот, отменил Конституцию 1950 г. и установил режим прямой военной диктатуры. Выработанная в этих условиях новая конституция значительно расширила полномочия президента. После свержения 25 февраля 1954 г. режима А. Шишакли, избранного в ходе референдума президентом страны, документ 1950 г. был восстановлен.

Отличительные особенности Конституции 1950 г. сводятся к таким её положениям, как примат законодательной ветви власти (президент избирается выборным парламентом, который рассматривает вопрос о доверии правительству), объявление исламской юриспруденции основным источником законодательства (эта статья сбалансирована указанием на свободу вероисповедания и уважение государством всех религий и личного статуса граждан независимо от их конфессиональной принадлежности), введение надзора за исполнением конституции со стороны Верховного суда, закрепление административной децентрализации как принципа государственного устройства. Эти положения были результатом компромисса между политическими силами, которые боролись за власть в переходный период, сопровождавшийся внутренней нестабильностью. Конечно, военные режимы на практике нарушали формально демократические положения Конституции, но для того времени, когда шло становление национальной государственности, она представляла собой вполне современный основной закон государства.

Руслан Мамедов:
Сделать Асада снова великим: отдаст ли Трамп Сирию

Сирийские юристы, анализируя опыт первых двух десятилетий после провозглашения независимости, приходят к выводу о том, что разработчики будущей конституции должны заложить в неё жёсткие положения, ограничивающие вмешательство армии в политику. Кроме того, по их мнению, с учётом частых конституционных перемен в истории Сирии необходимо ужесточить процедуры изменения основного закона.

В дальнейшем конституционное и политическое развитие Сирии находилось под воздействием лозунгов панарабского национализма и «арабского единства», характерных для «романтической» эпохи в постколониальной эволюции арабского мира. На этой волне, когда Египет был признанным лидером в регионе, между ним и Сирией в 1958 г. было образовано единое государство — Объединённая Арабская Республика во главе с президентом Насером. Это была, пожалуй, самая яркая историческая попытка арабской интеграции, закончившаяся через три года неудачей после военного переворота в Дамаске. Победили сирийские националисты, посчитавшие, что Египет превращает Сирию в свой придаток.

После отделения от Египта в 1961 г. были проведены выборы в очередное Учредительное собрание, которое избрало президента и приняло решение о восстановлении Конституции 1950 г. с внесением в неё существенных поправок. Глава государства получил право роспуска парламента, а исполнительная власть, представленная Советом министров, созываемым под председательством президента, наделялась компетенциями также и в законотворчестве.

Начиная с этого времени, в Сирии стала закрепляться тенденция к отходу от западных норм в государственном праве в сторону формирования президентской республики с жестко централизованной системой правления.

Военный переворот 8 марта 1963 г. ознаменовал собой приход к власти армейских группировок, передавших право на формирование гражданского правительства представителям Партии арабского социалистического возрождения как наиболее крупной политической организации в стране. В баасистской историографии этот военный переворот определяется как революция 8 марта. С тех пор развитие государственно-правовой системы Сирии было поставлено под воздействие партии БААС и её юнионистско-социалистической программы с заявкой на общеарабское значение. В условиях продолжавшейся внутрипартийной борьбы и вмешательства армии происходила частая смена правительств, принимались временные конституции, имевшие сильную идеологическую окраску. Неизменным оставалось закрепление, по сути, однопартийной системы и коллективного руководства на партийном и государственном уровнях с центром принятия решений в Региональном руководстве партии. Смена баасистских режимов продолжалась до 13 ноября 1970 г., когда власть при поддержке армии захватила фракция Х. Асада. 12 марта 1971 г. состоялся референдум, в результате которого, по предложению временного регионального руководства БААС, Х. Асад был избран президентом, а позднее и Генеральным секретарём.

Конституция 1973 года и зарождение протестных настроений

Постоянная Конституция Сирии была принята путем всеобщего референдума только 12 марта 1973 г. и продолжала действовать до 2012 г. Государственный строй и политическая система, утвержденные в этой Конституции, подвергались критическому анализу со стороны оппозиционных политических партий. Прежде всего жёсткое отторжение вызывала однопартийная система, прикрытием которой служил Прогрессивный национальный фронт (ПНФ), созданный в 1972 г. В него вошли подписавшие Хартию фронта партии и движения, которые рассматривались партией БААС в качестве союзников. Однако принятые программные документы Фронта полностью отражали политические и идеологические установки БААС. Ряд положений Хартии и Устава ПНФ закреплял за ней фактически монопольное право на власть [4]. Оппозиционные политические силы, не входящие в ПНФ, действовали практически полулегально или, как, например, организация «Братья-мусульмане», после прихода к власти партии БААС ушли в подполье.

Наибольшее неприятие связано с нижеследующими особенностями Конституции 1973 г.

Конституция не была разработана ни Учредительным собранием, ни избранным парламентом, как это делалось при принятии предыдущих постоянных конституций.

Никита Смагин:
Трехстороннее взаимодействие в Сирии: основа безопасности или источник новых проблем?

• Закрепление в ст. 8 роли партии БААС в качестве «руководящей силы в государстве и обществе». Это способствовало созданию такого единого партийно-государственного механизма, при котором правящая партия выступала центром принятия решений, формирующим внутреннюю и внешнюю политику государства.
• Чрезвычайно широкие прерогативы главы государства, выходящие за рамки полномочий, традиционно принятых в республиках президентского типа. Президент занимает пост Генерального секретаря Общеарабского руководства партии БААС, регионального руководства сирийской БААС, главнокомандующего вооружёнными силами, а также председателя Центрального руководства ПНФ. Его власть, по существу, не имеет противовесов, за исключением ответственности перед партийным руководством, которое выдвигает кандидатуру президента и одобряет список кандидатов для последующего вынесения его на выборы в парламент (Народный совет). Конституция предметно не разграничивает рамки законодательных полномочий парламента с одной стороны и главы государства с другой. Законодательные полномочия президента во многом превосходят аналогичные функции верховного представительного учреждения. Президент наделён, например, правом издавать декреты, имеющие силу закона, не только в промежутках между сессиями парламента, но и во время его созыва в случаях, если это вызвано срочной государственной необходимостью. А поскольку парламент работал в среднем шесть месяцев в году, на практике это приводило к приоритету президентских декретов-законов, утверждавшихся парламентом задним числом.
• Принижение роли правительства. Глава правительства и министры вплоть до их заместителей назначаются президентом и практически не несут ответственности перед выборным органом законодательной власти, выполняя чисто административно-управленческие функции.
• Закрепление 50% мест в парламенте за рабочими и крестьянами, что сужает возможности других социальных слоёв оказывать влияние на законотворчество и участвовать в общественно-политической жизни (кроме того, ст. 49 устанавливает партийный контроль за деятельностью общественных организаций).
• Нарушение принципа независимости судебной власти. Члены всех судебных органов назначаются Высшим советом магистратуры, возглавляемым президентом.
• Отсутствие положений, определяющих права национальных меньшинств, кроме общей формулировки о равенстве граждан перед законом. Само название страны — Сирийская Арабская Республика — вызывает отторжение у курдского населения.
• Отсутствие указания на отмену изданных в 1960-е гг. законов, ущемляющих права граждан и противоречащие формально демократическим статьям самой Конституции, таких, как закон «О чрезвычайном положении», «О защите революции», «О военных судах» и др.

Вместе с тем следует отметить, что Конституция 1973 г. содержала целый ряд общепринятых положений, закрепляющих личные свободы и демократические права граждан, в том числе права в социально- экономической сфере. Правоприменительная практика в условиях однопартийного правления расходилась с требованиями основного закона, что вело к накоплению протестных настроений в обществе, вылившихся в массовые народные выступления, начиная с марта 2011 г.

Башар Асад и неоправданные надежды

Унаследовав власть от своего многоопытного отца, авторитарно правившего Сирией без малого 30 лет (1971–2000 гг.), Б. Асад получил вначале кредит доверия со стороны международного сообщества и внутри страны. Избрание на пост президента представителя нового молодого поколения пробудило в сирийском обществе надежды на скорые перемены. Однако этим надеждам не суждено было воплотиться в жизнь. Проведя экономическую либерализацию в начале 2000-х гг., Б. Асад не смог преодолеть сопротивление «старой гвардии» в партийном руководстве и службах безопасности, которая и обеспечила сложные конституционные и политические процедуры перехода власти от отца к сыну. Политическая система при этом оставалась неизменной, несмотря на серьёзные демократические перемены, произошедшие в регионе и мире в целом.

Перед лицом угрозы перерастания уличных протестов в гражданскую войну сирийское руководство пошло по пути сочетания силового воздействия с уступками, от которых оно десятилетиями отказывалось. 17 апреля 2011 г. президент Б. Асад объявил о предстоящем введении по сирийским стандартам далеко идущего «пакета реформ» с тем, чтобы устранить, как он признал, «появившийся разрыв между институтами государства и сирийскими гражданами» [5]. 3 августа был издан Декрет №100 «О политических партиях», положивший начало отказу от партийной монополии на власть, а через месяц в парламент был внесен проект нового закона о средствах массовой информации. Декретом №101 был введен в действие Закон «О всеобщих выборах». 16 октября президент своим указом сформировал специальную комиссию по подготовке проекта конституции, состоящую из 29 членов (все сирийские конституции до прихода к власти партии БААС разрабатывались избираемыми Учредительным собранием или Конституционной ассамблеей) [6]. Проект новой конституции был одобрен на референдуме 26 февраля 2012 г.

Конституция 2012 г. стала девятым по счёту основным законом сирийского государства. Основные изменения по сравнению с Конституцией 1973 г. сводятся к следующему. Значительно нивелирована прежняя идеологическая окраска. Из текста конституции теперь сняты любые упоминания баасизма. Удалены все статьи, в которых содержится упоминание социализма (в прежней конституции таких статей было 12). Вместо этого акцент сделан на концепции «права человека».

Алексей Хлебников:
Силовые структуры Сирии: вызовы реформирования

Самым существенным изменением была отмена монополии на власть партии БААС (ст. 8) и введение многопартийности. Система власти, говорится в ст. 8, основана на принципе «политического плюрализма». Дискриминация в политической жизни по религиозному, конфессиональному, расовому, региональному, социальному, профессиональному, гендерному признаку по новой конституции недопустима. Одновременно введён запрет на создание партий по религиозному или этническому признаку. Гарантируется соблюдение культурного многообразия сирийского общества, всех его слоёв и групп. Существенно расширен раздел о политических правах и свободах граждан, включая право на собрания и демонстрации, забастовки, образование общественных организаций и независимых профсоюзов (ст. 43-45).

Однако всех этих изменений, важных по своей демократической направленности, оказалось недостаточно, чтобы снять остроту напряжённости в условиях, когда началось внешнее вмешательство и конфликт перешел в военную фазу. С другой стороны, следует отметить, что сама законная власть в Сирии своей неспособностью своевременно осознать необходимость реформ и силовым ответом на вначале мирные требования (отмена ст. 8 было одним из них) дала повод для постановки вопроса о своей состоятельности. Монополия партии БААС на власть давно превратилась в анахронизм, а её лозунг «единство, свобода, социализм» потерял свою былую привлекательность. Период с 2000 по 2010 гг. многими ближневосточными экспертами расценивается как «время упущенных возможностей». Если десятилетняя гражданская война в Алжире явилась следствием поспешного проведения политических реформ, то Сирия — классический пример того, к каким тяжёлым последствиям ведёт консервация исчерпавшей свой ресурс политической системы.

Оппозиция, раздираемая разногласиями по многим другим вопросам, имеет целый ряд замечаний по способу принятия и самому содержанию Конституции 2012 г. Одобренная на референдуме в условиях нараставшего гражданского конфликта, она, по мнению оппозиционеров, не может считаться продуктом национального консенсуса. Конституционная комиссия была образована прямым декретом президента, то есть путём назначения. Проект Конституции не прошёл стадию публичного общественного обсуждения, что в условиях вооружённых столкновений, принимавших всё более масштабный характер, вряд ли было практически возможным. Возражения, по существу, вновь сводятся к отсутствию записи в Конституции о разделении властей, а также к требованиям ввести ограничения на полномочия президента (в этой части Конституция претерпела незначительные изменения), расширить права местных органов управления и этнических меньшинств в сторону децентрализации, обеспечить независимость судебной власти.

Централизация или децентрализация?

В центре заочно проходящих дискуссий между правительством и оппозицией, по сути, находятся такие судьбоносные для Сирии вопросы, как её будущие форма правления, государственное устройство, политический режим.

Решение этих вопросов по принципу «победитель получает всё» представляется нереальным, чреватым в будущем взрывами новых конфликтов со стороны потерпевшего поражение суннитского большинства. Возможности Дамаска и дальше при поддержке своих союзников расширять зону правительственного контроля на север и на восток значительно ограничены. Продвижение вперед на этих направлениях грозит прямыми столкновениями с Турцией и Соединёнными Штатами, воинские контингенты которых размещены в анклаве Африн и в провинции Идлиб, а также в ряде районов восточнее Евфрата, недалеко от границы с Ираком. Военное присутствие Ирана, «Хезболлы» и подконтрольных Ирану шиитских воинских формирований на южных границах Сирии категорически неприемлемо для Израиля, который открыто демонстрирует свою решимость противодействовать «иранской угрозе». Поэтому широковещательные заявления президента Башара Асада об освобождении «каждой пяди» сирийской территории без привязки к широкому политическому контексту выглядят оторванными от действительности (1; 2). Такой подход грозит рисками вовлечения России в вооруженные столкновения с Соединёнными Штатами, Израилем, а возможно, и с Турцией. Это может произойти в результате случайного стечения обстоятельств или как следствие преднамеренных провокаций.

Возвращение к прежней жёстко централизованной системе государственного управления после многолетней гражданской войны на практике вряд ли достижимо. До известной степени децентрализация уже произошла. В районах, контролируемых оппозицией, были созданы органы местного самоуправления, которые в случае достижения компромиссных договорённостей с правительством могут стать прообразами национального примирения снизу.

В постконфликтный период любое центральное правительство в Дамаске неизбежно столкнётся с трудностями в случае односторонних силовых попыток восстановить органы местной администрации в отдалённых районах, особенно на севере и востоке страны. И дело здесь не только в отсутствии достаточных финансовых средств и в разрушенной ресурсной и инфраструктурной базе. За годы войны на многих территориях Сирии, считающихся лояльными правительству, местная власть сосредоточилась в руках различного рода милицейских формирований (так называемых сил самообороны) и других негосударственных теневых структур, полностью не подконтрольных Дамаску. Основу их влияния составляет военная экономика, питающая такие антисоциальные явления, как разгул контрабанды и торговли на «чёрном рынке», грабежи и вымогательство, похищения людей и культурных ценностей.

Кирилл Семенов:
Кто правит Сирией? Семья Асадов, «внутренний круг» и магнаты

С другой стороны, правомерен вопрос о том, до каких пределов может идти децентрализация. Построение системы местных органов власти на принципах централизации уходит своими корнями в историю образования сирийской государственности. На протяжении долгих лет эта история сопровождалась борьбой против попыток Франции расчленить подмандатную ей территорию на квазинезависимые государственные образования. Поэтому неудивительно, что сохранение территориальной целостности — один из немногих вопросов, по которому нет серьёзных расхождений между правительством и разрозненной оппозицией.

Федеративные требования вряд ли жизнеспособны. В арабском мире такие формы государственного устройства не имели успеха. Неудачный опыт Ирака и Йемена тому подтверждение. Видимо, лучший выбор — двигаться по пути поиска таких форм административной и культурной автономии, которые удовлетворяли бы потребности национально-этнических меньшинств и в то же время оставляли бы механизмы страховки от территориальной дезинтеграции.

Точки соприкосновения потенциально могут быть найдены на почве «унитарно-децентрализованной» системы, как называет её ряд представителей оппозиции в ходе неформальных закрытых дискуссий с участием и российских экспертов. В этой связи они допускают, чтобы в качестве основы для переговоров по этим вопросам был взят закон «О местном самоуправлении», введённый в действие президентским Декретом № 10723 августа 2011 г. Согласно этому Закону, местным органам власти различных уровней, сформированным на выборной основе и частично путём назначения, передаются достаточно широкие полномочия в области самоуправления. Однако их деятельность поставлена под жёсткий контроль со стороны губернаторов, назначаемых президентом, а также представителей правительства (созданный в этих целях Высший совет по местной администрации возглавляется премьер-министром).

Что касается формы правления, то здесь также возможны компромиссные решения, которые будут заключаться в обобщении всего опыта конституционного развития Сирии, в том числе и опыта парламентаризма с его позитивными и негативными сторонами. Государства на Ближнем Востоке, как бы они ни отличались по формам правления, характеризуются сильной верховной властью. И эти традиции не были сломаны чередой революций периода «арабской весны». Опыт Ирака показал, что свержение режима, стержнем которого долгие годы была однопартийная модель, вызывает коллапс всей политической системы и атрибутов государственности. Заполнить вакуум власти для США оказалось намного труднее, чем одержать военную победу. Парламентаризм в его западном понимании не ложится на исторические традиции арабского общества. Особенно это относится к таким полиэтническим и поликонфессиональным государствам, как Сирия и Ирак. В иракском случае установление парламентской системы по западному образцу обернулось приходом к власти представителей шиитского большинства и стало предпосылкой автократических способов правления в период премьер-министра Н. Малики. Это толкнуло часть суннитского населения на путь вооруженного сопротивления. Что касается Сирии, то после семилетней гражданской войны трудно ожидать, что жесткая, а тем более персонифицированная централизация власти будет воспринята обществом.

Новая сирийская конституция: оптимальный сценарий

Неформальные обсуждения вышеперечисленного круга вопросов показывают, что из всех вариантов дальнейшего конституционного развития наиболее предпочтительным выглядит взятие за основу Конституции 2012 г. с внесением в неё ряда существенных поправок. Принятие временной конституции (декларации), как это было на переходном этапе в Египте, имеет, по мнению экспертов, свои плюсы. Однако в отсутствие гарантий стабильности может возникнуть опасность разрыва правового поля и образования политического вакуума в случае, если новое обострение обстановки помешает принятию постоянной конституции. Конституция 1950 г. также не может быть компромиссной альтернативой, хотя отдельные её положения вполне актуальны для усиления законодательной ветви власти в новой модели разделения властей.

В конце января 2018 г. по инициативе России был созван Конгресс сирийского национального диалога, представляющий широкий спектр слоёв сирийского общества: представителей лояльных правительству и оппозиционных политических партий, гражданских организаций, этнических, конфессиональных и социальных групп. Конгресс одобрил общие принципы государственного строительства и принял принципиальное решение о составе Конституционного комитета в количестве 150 членов. В это число входят представители правительства, оппозиции и независимых сирийских экспертов, представляющих гражданское общество. Президент Сирии Б. Асад в ходе встречи с президентом РФ В. Путиным в Сочи 17 мая объявил о готовности в ближайшее время направить в Конституционный комитет список делегатов от правительства.

Окончательное решение о критериях отбора членов Комитета, о его мандате, порядке работы, полномочиях и правилах процедуры должно быть принято в рамках сирийско-сирийских переговоров под эгидой ООН. Согласно договорённостям, достигнутым в Женеве между сирийцами, подготовка конституции и выборы входят в «корзины» 2 и 3 в повестке политического процесса. Аппарату Специального представителя Генерального секретаря ООН предстоит большая работа по приведению к общему знаменателю уже наработанных и новых предложений по проекту конституции Сирии и согласованию последовательности дальнейших шагов в контексте политического перехода.

На начальном этапе важно подвести сирийские стороны к взаимоприемлемым договорённостям по составу Комитета. Этот вопрос уже стал предметом острых дебатов как между правительством и различными оппозиционными платформами, так и между самими оппозиционерами. Дамаск, со своей стороны, не скрывает намерения обеспечить в составе Комитета правительственное большинство. Международный посредник считает оптимальным ограничить численность Комитета пятьюдесятью членами. На следующем этапе переговоров предстоит решить ещё более трудную задачу. С учётом того, что решения Комитета, как было согласовано ранее, должны приниматься путём консенсуса, любая из трёх составляющих его групп может наложить вето. При такой процедуре и в условиях продолжения военных действий обсуждение поправок в конституцию может быстро зайти в тупик.

Сирийский кризис уже давно стал общей болью всего международного сообщества. В конечном счёте проблема состоит в том, как, какими средствами и стимулами внешнего воздействия помочь самим сирийцам, которые пока недоговороспособны, найти ту грань компромисса, которая позволит вернуть Сирию к стабильному развитию на базе нового социального контракта между властью и обществом. Становится всё более очевидным, что нынешний опасный тупик стал практически непреодолимым без задействования в полной мере многосторонних механизмов, пользующихся поддержкой России, ведущих западных и региональных держав. Последние заявления российских официальных представителей о готовности рассматривать предложения так называемой «малой группы» в составе США, Германии, Франции, Англии, Саудовской Аравии и Иордании открывают такие возможности.

Возврат к статус-кво, действовавшему до 2011 г. при таком подходе не представляется реальным сценарием на будущее. Равно как и «победоносные расчёты» сторонников жёсткой линии в Дамаске ограничиться поверхностными реформами с сохранением прежней политической системы по типу Национального фронта, который служил прикрытием привилегированного положения партии БААС во властной структуре. Оппозиция, со своей стороны, должна считаться с тем, что сирийский режим с помощью своих союзников, в первую очередь России, выстоял в жестокой гражданской войне и в борьбе с таким феноменом международного терроризма, как ИГ. Его уже не получится «снести», что казалось возможным в начале «арабской весны», и поэтому выдвижение сирийскими сторонами максималистских требований ведет лишь к продолжению конфликта, не имеющего военного решения.

1. Об этом периоде, известном в истории как «арабское пробуждение», см. в книге В.В. Наумкина. Несостоявшееся партнерство: Советская дипломатия в Саудовской Аравии между двумя мировыми войнами. Москва: ИВРАН, Аспект Пресс,2018. С.32-45.

2. Д-р Камаль Гали, Принципы конституционного законодательства и политических систем, Дамаск, 1978, стр. 553 (на арабском языке).

3. См. Там же. Стр. 542-543.

4. Сапронова М. А. Политические системы арабских стран: М., Юрайт, 2018. С. 110.

5. Wieland C. Syria — A Decade of Lost Chances: Repression and Revolution from Damascus Spring to Arab Spring. Seattle: Cune Press, 2012. P. 32.

6. Сапронова М. А. Указ соч. С. 263.